СПЕЦПРОЕКТ
Первая налоговая история независимой Украины

Авторы: Катерина Прищепа, Александр Надельнюк, Борис Давиденко
СПЕЦПРОЕКТ
Первая налоговая история независимой Украины
Авторы: Катерина Прищепа, Александр Надельнюк, Борис Давиденко
Коллаж: Евгений Адаменков
"Дорога цивилизации вымощена квитанциями об уплате налогов", – сказал экономист Дэвид Рикардо. А кто заплатил за строительство современной Украины
Недавно Украина отметила 29-летие независимости. Это достаточный срок, чтобы оценить, как сложились отношения граждан, бизнеса и власти в независимой Украине. Налоги, пожалуй, самый честный и оцифровываемый критерий.

За прошлый год в Украине собрали 780 млрд грн налогов, они составили 80% доходов государственного бюджета (остальное: доходы госпредприятий и Нацбанка, долговое финансирование и др.).

LIGA.net решила разобраться, кто и как в Украине платил налоги на протяжении почти трех десятилетий. Можно задать вопрос иначе – кто профинансировал строительство государства Украина.

Кто больше платит налогов граждане или бизнес?

"Главный" налог Украины – НДС, в прошлом году он обеспечил 38% доходов сводного бюджета (объединяет государственный и все местные бюджеты), акцизы принесли 12%, налог на доходы физлиц – 11% и налог на прибыль предприятий – 10%.

Из названий налогов можно предположить, что физлица – мы с вами – обеспечили только 11% государственных доходов.

Нет, это не так!

Дело в том, что НДС и акцизы тоже платим мы только опосредованно. Их включают в цену наших покупок. В итоге выходит в шесть раз больше – до 60% всех доходов государства – это налоги граждан. Только за прошлый год мы заплатили в виде НДС и подоходного налога 605 млрд грн, получается 14 500 гривень в пересчете на каждого украинца.
Большинство украинцев не знают, что львиная доля государственных доходов (а значит и расходов) приходится на их налоги. И не очень понимают, сколько налогов они платят на самом деле.

В начале этого года проект "Ціна держави" (делает Case-Украина) посчитал, что большинство работающих украинцев отдают в виде налогов около 50% от своих доходов. И знают об этом меньше десяти процентов опрошенных, большинство же сильно недооценило налоговую нагрузку. Это особенно показательно, если учесть, что большинство украинцев (51%) не желают отдавать государству более 10% от их дохода.
Еще одна проблема – украинцы не знают, на что идут их налоги. По данным "Ціни держави" 36,1% украинцев затрудняются ответить, на что идут их налоги, а 18% и 16,4% считают, что большая их часть тратится на армию и выплату внешних долгов (вероятно под влиянием самых громких заголовков СМИ).

Сколько платит бизнес в Украине. По оценкам Doing Business, налоговая нагрузка на предприятия в Украине (если сложить налог на прибыль и все другие платежи: за недра, экологический налог, транспортный сбор и так далее), составляет примерно 45,2% от их дохода.

О налоговой нагрузке на граждан в Украине вспоминают очень редко. Государственная политика нацелена на снижение налоговой нагрузки на бизнес. Об этом любят говорить политики. Бизнес-ассоциации довольно успешно лоббируют снижение налогов. Простые же граждане лишены возможностей и лоббистских ресурсов отстаивать свои интересы. Как результат – налоговый вклад граждан в казну неуклонно увеличивается.

История налогов. 90-е: налогов много и побольше

Создание налоговой системы Украины началось еще до провозглашения независимости. Уже с 1988 году власти Украинской ССР пытались как-то подправить старые законы под недавно разрешенное частное предпринимательство. Создание налоговой службы началось в 1990 году на базе финансовых отделов местных исполкомов.

Налоговая служба Украины была создана как подразделение при Совете Министров УССР, а после независимости – как служба при Министерстве финансов Украины.

Первые руководители украинской налоговой Виталий Ильн (1990–1993) и Виктор Тентюк (1993–1996) были карьерными советскими финансистами (как и большинство первых управленцев независимой Украины). Они начинали свои карьеры в финансовых отделах областных или районных исполкомов. Но знаковым для налоговой стал ее третий руководитель – Николай Азаров. Он руководил ею шесть лет. Под его руководством фискальная служба стала карательным госорганом и инструментом политического давления. Появился даже неологизм "азаровщина", который обозначал использование налоговой в политических целях. Президент Леонид Кучма доверял и ценил Азарова. При нем служба получила статус центрального органа исполнительной власти, став налоговой администрацией.
Налоги, родом из СССР
Государственные доходы первых лет независимости из 2020-го года кажутся незначительными. В 1992 году доходы сводного бюджета Украины (госбюджет плюс все местные бюджеты) составили 1,3 трлн купонокарбованцев, учитывая, что инфляция в том году была почти 2000%, достоверно перевести карбованцы в доллары сложно. По данным НБУ, средний курс доллара в Украине в 1992 году был 208 карбованцев. Это значит, что доходная часть бюджета была около $6 млрд. Но повторим, это очень приблизительная оценка. Более достоверные расчеты с 1996 года, когда усмирили гиперинфляцию и ввели гривню. В этом году собрали порядка $16 млрд.

Войдя в новую эпоху независимости, украинские власти компенсировали неумение собирать налоги их высокими ставками. Первая ставка налога на добавленную стоимость в 1991-ом в Украине составляла 28%, а максимальная ставка налога на доход предприятий – 75% (с 1995 года налог на доход сменил налог на прибыль предприятий).

В июне 1991 года Верховная Рада еще УССР приняла Закон "О системе налогообложения", который установил 16 общереспубликанских налогов и сборов в Украине. За первые десять лет независимости количество общегосударственных налогов в Украине увеличилось до 24, а местных – до 14.

Но главными бюджетообразующими налогами в Украине всегда оставались НДС, налоги на прибыль предприятий и на доходы граждан, чуть позже к ним присоединились акцизы. В 1995 году эти налоги обеспечивали около 80% всех доходов бюджета.

Сначала ставки налогов в Украине определялись декретами Совмина и законами СССР и УССР. В 1994 году на смену декрету совмина пришли указы президента. Ко второй половине 1990-х, уже были приняты все законы по отдельным видам налогов, и именно они стали определять ставки.
НДС – главный наполнитель бюджета
С первых лет независимости Украины и до сегодня, наибольшую долю доходов государственного бюджета обеспечивал налог на добавленную стоимость (НДС).
НДС
Декрет Кабмина от 1992 года определял НДС как часть добавленной стоимости товаров и услуг, создаваемой на каждом этапе их производства. Будучи непрямым налогом (или налогом на потребление, как его тоже называют), НДС включен в цену всех товаров и услуг, приобретаемых в Украине.

Для их покупателя цена, таким образом, состоит из двух основных частей: цены производителя и налоговой "наценки" в виде НДС, которая уйдет в государственный бюджет.
В 1991 году был принят закон об НДС, в нем устанавливалась ставка налога на уровне 28%. Однако уже в 1992 году ее изменил декрет Кабинета министров, который снизил ставку налога до известных нам 20%. Следующий "профильный" закон об НДС принят в 1997 году, и до принятия в 2010-м Налогового Кодекса он был самым часто реформируемым налоговым законом в Украине.
Почему НДС – такой непонятный налог?
НДС сложен в понимании по той причине, что его взимают по всей цепочке производство–конечная продажа. Шахта продает руду заводу с НДС, завод производит и продает металл условному Эпицентру тоже с НДС. А уже Эпицентр продает конечному потребителю. Почему говорят, что весь груз НДС ложится на конечного потребителя? Потому что, производители и посредники перекладывают свою нагрузку уплаты НДС на следующего покупателя в звене, в конце которого будет как раз простой потребитель, ему НДС уже никто не возвращает.

В первые годы независимости доля НДС в доходах сведенного бюджета превышала 40%, в начале 2000-х снизилась до 23%, но в кризисные годы опять выросла (и теперь держится) на уровне около 40%.
Бизнес теперь платит меньше
Налог на прибыль предприятий пережил даже больше метаморфоз, чем НДС. До 1995 года базой налогообложения предприятий были доходы, а не прибыль.

Принятый в 1994 году закон о налогообложении доходов предприятий установил разные ставки налога, в зависимости от вида деятельности компаний. Базовой ставка была 30%, а 45% взимали с доходов от "непроизводственной деятельности" – посредничества, торговли ценными бумагами и т.д.. Еще больше должен был платить, например, игорный бизнес – 60%.

В 1995 году с помощью этого налога собрали 38,4% всех доходов бюджета. Но в последующие годы его доля постепенно снижалась, и в 2010-м она уже была 17,2%, а сейчас – 9,4%.

Одна из причин такого сокращения – снижение базовой ставки самого налога. С 2004-го ее снизили до 25%, а с момента вступления в силу Налогового Кодекса в 2011-ом – до нынешних 18% (в несколько этапов, действует с 2017 года).
Налог на доходы граждан
Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) длительное время был третьим по значимости для бюджета. Декрет Кабмина от 1992 года ввел прогрессивную шкалу: базовая ставка была 10%, ее должны были платить те, кто зарабатывал до 10 минимальных зарплат (мзп). Было еще три категории плательщиков, те, кто зарабатывал от 10-20 мзп, от 20 до 30 мзп и более 30 мзп. Эти категории кроме базовых 10% на весь доход, должны были платить свою "надбавку". Вторая категория – 20% на все доходы выше 10 мзп, третья – 35% на доходы выше 20 мзп, а самые обеспеченные – должны были отдавать половину от всего, что превышало 30 мзп.


В течение 1990-х годов ставки налога на доходы часто меняли. Рекордные значения были в 1993-1994 годах, когда зажиточные граждане должны были отдавать 90% для самых высоких доходов. В конце 1994 года указом президента введено понятие "необлагаемый налогом минимум", максимальную ставку ограничили 40%, минимальную – 10%.

Сейчас НДФЛ составляет 18%.
Акциз – налоги на вред
Акциз – специальный налог с высокорентабельных или монопольных товаров взимают с алкоголя, табака, топлива и некоторых транспортных средств. Экономисты часто называют акцизы "налогами на вред" – с их помощью регулируется цена на сигареты и алкоголь, а ничто так эффективно не снижает потребление этих вредных товаров, как повышение цены.

Акцизные сборы появились на заре независимости, но были почти незаметны, по итогам 1992 года их взнос в бюджет был меньше 1%.

Динамичный рост поступлений от акцизов начался с 1996 года. Через три года их доля в бюджете была уже 7,1%. В этом, кстати, заслуга одиозного премьера Павла Лазаренко. Чтобы наполнить бюджет – он активно боролся с нелегальным оборотом алкоголя и табачных изделий.
Зарождение ФОПов
Первый закон о предпринимательстве в Украинской ССР был принят еще в 1991 году. Он, кстати, с множеством поправок действует до сих пор. В июле 1998 года предприниматели и мировой финансовый кризис додавили Кучму подписать указ об упрощенном порядке налогообложения субъектов малого предпринимательства. Теперь мелкий бизнес мог перейти на единый и очень небольшой налог (20–200 грн) и не платить НДС, ЕСВ и налог на прибыль. Очевидно, что поступления были микроскопические.

Но упрощенку вводили не для наполнения бюджета, а скорее, чтобы стимулировать рост количества самозанятых граждан и сократить безработицу. В первый год в Украине зарегистрировались 66 000 предпринимателей.

За 20 лет налоги для ФОП многократно менялись, но суть осталась неизменной.
Расцвет ФОПов пришелся на десятые годы. За последние 10 лет их количество колебалось в пределах 1,3-1,9 миллионов человек. Не секрет, что значительная часть официальных предпринимателей – это наемные сотрудники, работодатели которых так сокращают свою налоговую нагрузку.

Согласно отчету Госказначейства, в 2019 году физлица уплатили в сводный бюджет в виде единого налога около 25 миллиардов гривень (на 1,8 миллионов ФОП).
Итог десятилетия
К концу 1990-х в Украине уже сформировался каркас налоговой системы: в его основе НДС, налог на прибыль, НДФЛ и акцизы. Последующие 20 лет система пройдет через десяток реформ. Но суть, философия и даже доля поступлений от основных налогов почти не изменятся. Однако, пожалуй, самое плохое наследие первого десятилетия – модель отношений бизнеса и налоговой, как непримиримых врагов. Силовой "характер" налоговой, сложность администрирования налогов, двойственность нормативной базы, легкость уклонения, и относительная дешевизна избежания наказания, а часто и прямое вымогательство налоговиков, сформировали культуру неуплаты налогов украинским бизнесом. Такая ситуация сохраняется до сих пор.

2000-2010 годы – Эра Азарова

В 2000 году украинская экономика впервые за 11 лет показала рост сразу на 5,9%. За следующие восемь лет экономика вырастет почти в два раза. Ралли резко остановит мировой кризис 2008–2009 годов, наша страна сильно пострадает – экономика рухнет на 15%.

Для "налогов" нулевые прошли под знаком Николая Азарова. Большую часть десятилетия он курировал фискалов. До 2002 года – как глава налоговой, потом дважды – как вице-премьер в правительствах Януковича.

Уплата налогов вперед, индикативы, планы по сборам, оффшорные холдинговые структуры – это относительно безобидные символы нулевых. А были еще вопиющая коррупция при возмещении НДС, зарплаты в конвертах, "мойки", налоговые-ямы, скрутки, фиктивные налоговые кредиты и еще десятки схем позволяющих не платить налоги и воровать деньги. В нулевых фискалы сформировали отдельную могущественную и богатую касту. А налоговая система превратилась в эффективный инструмент поборов бизнеса. В 2010 году по сложности администрирования налогов в Doing Business наша страна была на 181 месте из 183 стран в рейтинге.
Налоги в помощь экономике: льготные зоны
В учебниках экономики любят писать, что налоги имеют не только фискальную функцию, но и стимулирующую. Идеи, как с помощью налоговых режимов развивать отдельные отрасли или географические районы, плодились в независимой Украине с завидной скоростью. Первый закон о Специальных экономических зонах, где бы действовали налоговые льготы, был принят в Украине еще в 1992 году, но бум создания СЭЗ пришелся на конец 1990-х, а пик расцвета – на начало нулевых. Тогда было создано 11 СЭЗ и 9 ТПР (территорий приоритетного развития), зарегистрированных в Украине (были созданы в период 1998–2000).

Результат – так себе: СЭЗ часто использовали для оптимизации налогообложения и теневого импорта. Экономисты позже посчитают, что негативный экономический результат от СЭЗ и ТПР составит более 2 млрд грн. И Юлия Тимошенко, став премьером в 2005-ом, их ликвидировала.

В защиту СЭЗ можно сказать, что основной объем злоупотреблений пришелся на Донецкую зону.
Задолженность по НДС
Задолженность государства перед бизнесом по НДС – это очень болезненный (для предпринимателей) символ десятилетия.
Откуда берется долг
Долг по НДС возникает, если компания, покупая товары или услуги, заплатит налог на добавленную стоимость больше, чем получит его с покупателей своей продукции или услуг. Например, если компания в текущем году купит дорогое оборудование, а товара продаст мало, то у нее образуется налоговый кредит. Но "уходят в минус" по НДС компании-экспортеры. Экспортеры платят НДС, покупая сырье или услуги на украинском рынке, но когда они продают свой товар за границу, то уже не могут перекладывать уплату украинского налога на иностранных покупателей. Этот недополученный НДС бизнесу должно компенсировать государство.
По закону государство должно возвратить бизнесу разницу между уплаченным и собранным НДС. И налоговая почти всегда затягивала такие возвраты. Возмещение НДС было очень коррупционной темой, вокруг которой регулярно возникали скандалы. В 2010 году, когда долги государства по НДС достигли почти 30 млрд грн, правительство изобрело способ решения проблемы – вместо "живых" денег, бизнес мог, по желанию, получить возврат долга по НДС гособлигациями (либо очень долго ждать возмещения "наличкой").

Проблему решили только в 2017 году, внедрив систему автоматического возврата НДС.

Потребительский и кредитный бум середины 2000-х способствовали росту доли НДС в структуре налоговых доходов государства. Она выросла с 26,5% в 2004 году до 39,8% в 2008-м. Кризис 2008-2009 годов обвалил доходы граждан и прибыль компаний, что отразилось на их налогообложении.

Десятые – реформы без реформ

В 2011-ом в стране появился новый Налоговый кодекс. Азаров вынашивал эту идею почти 15 лет, еще со времен, когда он возглавлял Налоговую. После избрания Януковича президентом, настал его звездный час: у регионалов был контроль, как над законодательной, так и исполнительной властью. Азаров поспешил воспользоваться окном возможностей: текст кодекса написали за пару месяцев. Авторы проекта попытались вписать в него новые нормы, например, право внезапных проверок для налоговой, а также хотели ужесточить контроль налоговиков над ФОПами.

Последняя идея породила налоговый Майдан – десятки тысяч предпринимателей вышли на улицы Киева. Больше всего ФОПовцев злила норма, обязывающая установить кассовые аппараты. Майдан настоял на своем, Азаров дрогнул и оставил ФОПы в покое. Но принцип уплаты единого налога для них все же изменился. С 2012 года ФОПы платят единый налог не по фиксированной ставке, установленной местными советами, а по ставкам, которые зависят от установленного на текущий год прожиточного минимума.

В итоге существенным нововведением кодекса стало сокращение количества общегосударственных налогов до 18, а местных – до 6 с 29 общенациональных и 14 местных налогов и сборов, и изменение структуры пенсионных взносов. Все аккумулировали в едином социальном взносе (ЕСВ).

Очередная реформа состоялась через несколько месяцев после Революции достоинства. Правительство Арсения Яценюка объединило в один налог рентную плату – множество мелких налогов за использование разнообразных природных ресурсов налогов и ввело временный "военный" налог в 1,5% на все виды доходов физлиц.

С того времени в Украине действует семь общенациональных и пять местных налогов и сборов (если к налогам причислить еще и Единый социальный взнос).

В 2016-ом министр финансов Наталья Яресько хотела провести радикальную реформу, выровняв все налоги на уровне 20% и сократив упрощенную систему, но депутаты не поддержали эти идеи. В итоге снизили ставку налога на прибыль до 18% и более чем вдвое уменьшили единый социальный взнос – до 22%.

О налоговой реформе говорил каждый следующий министр финансов, но до радикальных перемен дело не дошло. Ключевые изменения за последние годы: внедрение автоматического возврата НДС, закон о мерах по борьбе против уклонения бизнесом от уплаты налогов (BEPS) и обязанность вести регулярный учет выручки для ФОП. Из-за коронавируса введение последней нормы отложили до апреля 2021 года.

Высокие или низкие налоги в Украине

На фоне развитых европейских стран – невысокие, на фоне соседних государств – средние.
По мнению предпринимателей, размер налогов – не главная, но очень значимая проблема. Согласно опросу, проведенному по заказу Европейской Бизнес Ассоциации, примерно треть представителей бизнеса считает, что нынешние ставки украинских налогов будут препятствием для привлечения в страну иностранных инвестиций.

Можно понять стремление бизнеса снизить налоговые ставки, но утверждать, что украинские налоги запредельно высокие нет оснований. Для предпринимателей стабильность налогового законодательства, простота администрирования и уплаты налогов и адекватная судебная система более значимы, чем отдельные налоговые ставки.

Еще один показатель – размер собираемых налогов к размеру экономики страны. По оценкам Всемирного банка, в государственный бюджет Украины в виде налогов сегодня попадает примерно 20% национального ВВП (91 место из 134 стран, для которых рассчитали этот показатель). По этому показателю Украина чуть опережает большинство соседей в регионе.

Непосредственными взносами в госбюджет налоговая нагрузка на граждан не ограничивается. Часть налогов идет в местные бюджеты. В 2019 году в Украине в местные бюджеты суммарно поступило в три раза меньше налогов, чем в государственный (283 млрд грн против 783 млрд грн). Мало чем отличается от налогов и Единый социальный взнос, львиная доля которого попадает в Пенсионный фонд.
Для украинского бизнеса есть и плохая новость – за годы независимости государство поднаторело в собирании налогов. Если 20 лет назад налоговые сборы в госбюджет были 13% от ВВП, то сейчас – больше 20%. Косвенно это подтверждает и Министерство развития экономики. По его оценкам, в стране в последние годы снижался объем теневой экономики.

Послесловие

В апреле у налоговой службы появился новый глава – Алексей Любченко (на фото вверху). Он, как и его руководитель министр финансов Сергей Марченко, уже не говорит о большой налоговой реформе. Возможно, они полагают, что кризис, вызванный коронавирусом, – это не лучшее время. Зато в его планах – повысить собираемость налогов. Учитывая падение экономики из-за коронавируса, можно смело прогнозировать новый виток налогового конфликта между бизнесом и государством.

Но запрос на реформирование налоговой системы и налоговой службы остается у украинского бизнеса. Однако, вероятнее всего, он уже будет удовлетворен в следующем политическом цикле.
Дата: 05.09.2020
Верстка: Анна Андреева
В спецпроекте использованы фото: depositphotos.com, Peter Kneffel/EPA, Сергей Долженко/ЕРА, пресс-служба ГНС

© 2020 Все права защищены.
Информационное агентство ЛИГАБизнесИнформ
lenta@liga.net
Made on
Tilda